什么是行政规范性文件？
■ 前言
制定行政规范性文件是行政机关依法履行行政职能、进行行政管理的重要手段之一。 从理论上看，它是一种抽象的行政行为。 行政规范性文件涉及不特定公民、法人和其他组织的权利和义务。 为防止公民和其他社会主体的权益受到侵害，行政机关制定行政规范性文件必须严格遵循法定程序。 虽然国家对行政规范性文件的制定制定了严格的法定程序，但在现实中，被法院认定为违法的案件还是有很多，比如安徽华源药业公司诉安徽华源药业公司案，虽然法院并未认定其违法规范性文件和非规范性文件的区别，但曾在社会上引起巨大争议，如湖南师范大学法学院教授倪洪涛诉湖南省发改委岳麓书院罚单行政诉讼案。
笔者检索了湖南省人民政府法制办2017年度政府信息公开报告中的行政规范性文件公开情况。 报告显示，2017年，省政府法制办共审查省政府、省政府办公厅文件205件，发现问题80个，审查省部门规范性文件345件，发现问题131个。 法制办2017年全年审查的550件行政规范性文件中，共发现问题行政规范性文件211件，占案件总数的38.36%。 从以上数据看，湖南省省级部门制定行政规范性文件的能力和质量有待进一步提高。
笔者结合在省级行政机关法制部门审查行政规范性文件的工作经历和对行政规范性文件相关法律知识的学习和研究经验，从实践的角度对行政规范性文件进行分析，通过系列文章对相关知识进行了梳理和阐述，与大家共同探讨。 本文主要介绍行政规范性文件的概念和特点。
■ 1.行政规范性文件的概念
从学术角度看，不同的学者对行政规范性文件给出了不同的定义。 北京大学姜明安教授认为，行政规范性文件是指行政机关发布的除行政法规、规章以外的规范性文件。 苏州大学黄学贤教授认为，行政规范性文件是指行政机关发布的决定、命令、通知、批复等具有普遍约束力的规范性文件，但行政法规、规章除外。
从相关规定来看，不同文件对行政规范性文件的定义不同。 根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理的通知》（国办发〔2018〕37号），行政规范性文件是指行政法规、决定、命令、部门规章和部门规章。地方除政府规章外，法律、法规授权管理公共事务的行政机关或者组织，按照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍性约束力。 重复使用的文档。 根据《湖南省规范性文件管理办法》，行政规范性文件是指除政府规章外，由法律、法规授权的行政机关和组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的文件。 ，在一定时间内。 重复适用，一般具有约束力的行政文件。 上述不同规定虽然对行政规范性文件的界定有不同表述，但都包括制定主体、内容、适用范围等核心要素。
从国家基本法的角度看，宪法第八十九条规定，国务院可以发布决定和命令； 第九十条规定各部委可以发布命令、指示； 第一百零七条规定地方各级人民政府可以发布决定和命令。 地方组织法第五十九条第一款规定，县级以上地方人民政府可以发布决定和命令。 行政规范性文件虽未在国家基本法律文本中体现，但根据国家基本法关于行政机关基本职能的规定，行政机关制定的行政规范性文件是行政机关发布的决定和命令。 具体行政规范性文件的名称不同。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释明确规定，行政机关作出的具有一般约束力的决定和命令，是指行政机关作出的决定和命令，可以对未指定的对象重复。 适用的规范性文件。 从国家基本法的角度看，行政规范性文件是指国家行政机关发布的具有普遍约束力的决定和命令。
■ 2、行政规范性文件的特点
1.制定主体行政规范性文件的制定主体是行政机关。 立法机关和司法机关不能制定行政规范性文件。 行政机关包括各级人民政府及其办公厅（室）、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机构，以及法律、法规授权的组织。 政府议事协调机构、行政机关内设机构、事业单位无权制定规范性文件。 具有公共管理职能的事业单位在管理公共事务中需要制定行政规范性文件进行管理的，只能报请其行政部门制定，事业单位本身无权制定行政规范性文件。
2.行政规范性文件的内容涉及公民、法人和其他组织的权利和义务。 行政机关制定的工作管理制度、考核办法、通知、通知、组织机构、会议纪要、工作计划、请示报告、表彰奖惩、人事任免等正式文件不属于行政规范性文件。
3.行政规范性文件具有普遍性。 行政规范性文件的内容不是一次性适用于特定的个人和特定的事件，而是适用于非特定的人和非特定的事件，并且可以重复适用。 例如，行政机关作出的行政处罚决定不属于行政规范性文件。 行政处罚决定是针对特定对象的特定违法行为作出的，不属于行政规范性文件。
4.行政规范性文件具有规范性。 行政规范性文件对公民、法人和其他组织具有规范作用，指导公民、法人和其他组织的行为。 公民、法人和其他组织的行为如果违反行政规范性文件的规定，将不能达到预期的行为效果。
5.行政规范性文件具有强制性。 行政规范性文件对公民、法人和其他组织具有强制执行力，公民、法人和其他组织不执行行政规范性文件的，将承担不利后果。
6.行政规范性文件是正式文件。 行政规范性文件作为行政公文规范性文件和非规范性文件的区别，在制定过程中也需要遵循《党政机关公文办理规定》的规定。 在名称上，除了《党政机关公文办理条例》的规定外，还包括行政规范性文件常用的办法和规定（这两个名称来源于《条例》关于制定规则的程序”）。
■概要
为了制定高质量的行政规范性文件，国家行政机关或承担行政规范性文件的公职人员必须具备区分行政规范性文件和非行政规范性文件的能力。 了解行政规范性文件的定义。 理解行政规范性文件的定义是制作高质量行政规范性文件的基础。
■ 作者介绍
张贤民律师
●教育背景：毕业于中国人民大学法学院，参与国家社科基金重大项目研究。
●执业律师事务所：湖南天地人律师事务所
