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“公益法韵”公众号长期征稿
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作者
张燕、王沛
作者分别为陕西省渭南市临渭区人民检察院党组成员、副检察长、一级员额检察官；陕西省渭南市临渭区人民检察院第四检察部检察官助理
陕西省渭南市临渭区人民检察院党组成员、副检察长、一级员额检察官 张燕
陕西省渭南市临渭区人民检察院第四检察部检察官助理 王沛
摘要
《行政诉讼法》第25条第4款中规定的检察机关“监督管理职责”，包括国有财产保护。然则环境保护税税务征管行政主体较其他税种双元化，在征缴环境保护税税款实际中，除税务机关外，常需要其他行政机关的帮助与配合。籍此，检察机关办理税收领域公益诉讼案件，既要主动督促税务履行税收征管职责，又要督促相关联行政机关积极履职，打通涉环境保护税征收信息壁垒，同时也要关注涉税企业相应权利救济。
关键词
环境保护税；检察公益诉讼；税收监督；协同之诉
正文
党的二十大报告中指出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。环境保护税作为2018年开始实施的我国第一项的绿色税种，将大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物，过去由环保部门征收排污费，现在改为由税务部门征收环保税，在激励企业节能减排、加快高质量发展，以及污染治理方面发挥着税收的独特作用。
一、基本案情及经过
2023年11月，渭南市临渭区人民检察院在履行公益监督职责中发现，部分企业可能存在欠缴漏缴环保税、税务部门未依法履行环保税监督管理职责致使国有财产流失，国家利益持续受损的情况。
发现线索后，临渭区检察院立即开展公益诉讼立案调查，对相关问题分析研判，针对部分企业环境保护税漏征漏缴问题，进一步深入了解情况。发现辖区内部分企业存在污染环境的问题，企业负责人对环保税了解不够，更未主动申报缴纳。具有税款征收监管的税务部门也未及时催缴。随后，临渭区人民检察院运用陕西省人民检察院推广的环保税征收大数据模型，联系税务及生态环境部门，调取了施行《环境保护税法》以来辖区环境保护税的入库情况及明细、排污许可企业名录等材料。通过大数据碰撞比对，发现部分企业确实存在未依法缴纳、未足额缴纳环境保护税现象。
为防止国有财产流失，确保环保税应收尽收，临渭区院联系税务、生态环境、住建、城市综合执法等部门召开联席磋商会，围绕辖区环境保护税征收情况、涉税信息共享平台的建立与相关行政机关的沟通配合等方面进行沟通交流。经过联席磋商，税务机关表示会立即辅导企业申报缴纳环保税，生态环境部门表示会及时移送污染物监测数据，双方及时建立涉税信息共享机制。
嗣后，通过检察公益诉讼诉前磋商机制督促辖区税务、生态环境两部门积极依法履职，籍此向税务部门制发行政公益诉讼检察建议书，向具有法定配合义务的生态环境部门制发社会治理类检察建议。二部门均书面回复整改落实情况，及时协作配合，追缴涉案税款.09元，税务部门不仅在1个月内将涉案税款全部追回，还强化数据分析与风险对比，生态环境部门与税务部门主动对接信息平台，双方建立涉税信息共享机制，进一步提高环境保护税征管质效，切实维护国家利益和社会公共利益。
二、环保税征收实践现状及存在困难
自2018年1月《环境保护税法》出台以来，渭南市临渭区税务、生态环境部门未建立畅通涉税信息数据交流平台，《环境保护税法》第14条、第15条规定，税务机关负责对环境保护税的征收管理，生态环境部门负责对污染物的监测管理，生态环境主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。这是法律赋予的法定职责，然而实践中两机关间长期未建立有效及时的合作机制。
（一）责任主体划分不明晰
临渭区检察公益诉讼部门在履职过程中发现，涉及环保税征管之重要前提——共享交互涉税信息，税务部门与生态环境部门在责任认定存在一定分歧，具体表现为，区生态环境部门移送涉税信息积极性不足。环保税“税负平移”，在2018年之前由环保部门作为主导征收排污费，转向税务部门主导、生态环境部门配合，这种二元制征管机制难免影响生态环境部门积极主动性。
兼具环境保护与税收两方面专业知识的环境保护税，意味着来自两方面的挑战。具体而言，以《环境保护税法》附表为例，出现“总汞”、“六价铬”、“挥发酚”、“余氯量”等多种生物化学领域用语，细化至各省实施条例则更为多样。因此，环保税的征管模式体现了区别于其他税种的特点，也即单纯依靠税务部门无法完全破除专业知识壁垒。《环境保护税法》第14条、第15条规定，要求县级以上地方政府建立税务、生态环境部门及其他具有职权部门协作机制，组建涉环保税征管信息交互平台。而《环境保护税法实施条例》则进一步对此明确职责，细化穷举生态环境部门及税务部门间应移送哪些数据信息。然而，以临渭区而言，涉税信息交互仍存在问题，如信息数据交互不明晰，对数据种类及内容存在争议。
笔者认为，根据《环境保护税法》、《环境保护税法实施条例》及《陕西省税费保障办法》，生态环境部门主动按时向税务部门移送涉环保税数据可视为其法定职责，此职责如前文所述，正是由于其专业性，故而在环保税征管过程具有不可替代的作用，根据《财政部、税务总局、生态环境部关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》，一方面体现在其数据检测、数据提供，作为衔接且主管的税务部门对此数据既缺乏途径，又缺乏核实、辨别能力；另一方面，生态环境部门对税务部门提请符合的申报数据异常如适用排污系数、物料衡算方法有误等情况也具有核实、核对的法定职责。也即，涉环保税税信息交互是被法律设定为税务与生态环境部门两者共同的法定职责。
（二）涉税信息交互平台建设缺位
实践中发现，临渭区税务部门在涉环保税信息交互中仍存在部分问题。《环境保护税法》中第15条规定，生态环境主管部门和税务机关应当建立建立涉税信息共享平台和工作配合机制。但区税务及生态环境部门由于条块化管理，区级单位横向涉税信息数据交互平台及机制长期缺位。
税务部门在核实环保税纳税人的申报信息区分难题，《环境保护法》规定“企业申报，税务征收，环保协同，信息共享”，确定了“自行监测、购买服务、自行监测与购买服务相结合”。其中三种方法需要纳税人自觉主动安装自动监测设备，部分纳税人因逃避纳税降低成本，私自非法干扰监测，这都对监测水平提出更高标准。在法律约束力方面，相关法律虽然明确涉税信息应当定期相互交换，但对于交换标准、频次未作出明文规定，同时公益诉讼法，涉税信息共享未履行职责或违法履行职责方面也缺乏处罚条款和问责机制，致使税务部门及环保部门信息交互内驱力不足。
籍此，应尽快明晰环保税涉税信息交互机制。较之中央层面《环境保护税法》，2022年陕西省税费保障立法对于涉税信息交互平台更为详实。具体而言，对涉税信息提交范围采取清单目录制，规定税费信息共享之内容实行目录管理制度，列出细化目录并根据经济和社会发展情况实行动态调整。要求依托政务数据共享平台实现涉税信息交互，在不具备此条件时，应当商定交换方式；最后，规定税务及相关部门对涉税数据信息依法保密，保护纳税人的商业秘密及商业隐私。
（三）环保税联合征管及宣教力度不足
基于环保税征管复杂，实践中税务机关对于专业性较强的污染物当量计算、税额计算及减免情节考量把握上，无疑更需要具有以往排污费计算经验的环保部门之协同帮助、联合培训。无论是基于涉税企业逃避缴纳环保税义务，干扰监测设备，或是第三方监测机关出于企业非法盈利目的，私下与涉税企业沟通以逃避、减免涉税排污数据造成的环保税额，生态环境部门工作人员有较之税务机关工作人员更高的研判分析专业水平。但实际中临渭区两部门之间联合培训、互相挂职交流学习极少，这也知识环保税征管协同机制尚处于初步阶段。
另外，在临渭区环保税征管过程中，也存在宣教不足的情况。纳税企事业单位，由于“费”改“税”这一变化送法上门工作缺位，部分企业处于不清楚而未申报，部分企业由于金税四期系统操作不熟悉导致自主申报困难，对于税额计算、税额减免政策不了解，无法精准缴纳环保税。
笔者认为，2021年中办、国办发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》以来，我国税制征管更追求“精准、精细、精诚”，须明确“费改税”其根本目的为保护生态环境、实现“全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化”的论述。税务部门作为享有独立环保税征管权的行政部门,应当具备与该地位相匹配的征管能力。生态环境部门向税务部门共享环保税涉税信息在一定程度上解决了税务部门在技术、设备和专业人员上的问题,但是税务部门自身的征管能力也需要进行提升,否则在环保税的征管上始终会显得“心有余而力不足”。做好征管协同，要实现税务机关环保税征管业务培训，就基层机关而言，一方面可借助税务机关内部培训，统筹师资力量，借助专家学者经验学习，另一方面或可与同级生态环境部门交流，联合同堂培训，加快培养自身精通环保税专业知识的工作人员，再则,提高税务部门监管第三方监测机构的能力。诸多未安装自动监测设备的纳税人会委托地方法监测机构监测,但市场上的监测机构水平不一而足,而且如果纳税人与其所委托的第三方监测机构勾结,纳税人提交的污染物排放量等信息很可能是虚假的。因此,税务部门很必要和生态环境部门共同出台监测标准,以规范第三方监测机构的监测行为。还可以建立惩戒制度,对违法违规的第三方监测机构予以行政处罚。
同时，“徒法不足以自行”，《环境保护税法》的畅通施行离不开涉税企业知晓与参与程度。除过税务机关宣传环保税之重要性，生态环境部门作为更精通专业知识之部门，也应协同税务机关一同开展涉税信息宣教，答疑解惑，送法上门，使得涉税企业明白此举乃“降负”而非“增费”，共促法治中国建设。
三、环保税类检察公益诉讼办案启示
（一）厘清检税职能，把握“协同之诉”
应勇检察长强调，检察公益诉讼具有协同性，不是检察机关“大包大揽”、唱“独角戏”，更不是代行其他部门职权。《行政诉讼法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察公益诉讼目的在于督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益。环保税征管领域中，检察公益诉讼对于维护国有财产和保护生态环境具有重要作用。实践中，检察机关在公益诉讼诉前程序提出检察建议书时公益诉讼法，应尊重税务机关、生态环境机关的行政权威。
在本案中，临渭区检察院严格依照法定职权范围，督促具有相关职权的部门履行职责，通过召开座谈会、发送磋商建议书等诉前方式，督促税务机关、环保单位积极履行职能，避免司法权力代行行政权力，在充分尊重行政机关权威的基础上，实现凝聚多方合力，共同保障环境保护税应收尽收，避免国有资产流失，实现经济高质量发展。
（二）强化线索检索能力，提升多方专业知识
区别于检察机关刑事、民事、行政部门，公益诉讼部门天然地被要求具有更高的部门法掌握程度，对诸多部门法、行政法、规章制度需要投入更多精力。以环保税征管监督为例，除《环境保护税法》《环境保护税征收管理法》《环境保护税实施条例》外，《陕西省税费保障办法》《陕西省环境保护税适用税额方案》《陕西省环境保护厅关于发布部分行业环境保护税应税污染物排放量抽样测算特征值系数的通告》等，均对于环保税征收各项细则、兜底性条款均作出了规定，这无疑为办理此类案件提供了较为精准的法律支持。
此外，基于检察一体化履职与检察机关内部线索移送机制，公益诉讼部门在案件线索获取、程序流转等方面需要进一步加强内部协作机制，“四大检察”综合履职，避免关键线索遗漏。同时，在办理诸如环保税此类专业性强、专精度高的案件时，提升自身检察建议书制发质量，一方面需要提升文书制发质量，利用成熟的省院大数据监督模型进行数字化类案监督，另一方面发挥“外脑”借力，通过相关领域专家学者提供建议意见。
（三）立法背景下公益诉讼调查核实权推进
检察公益诉讼作为“四大检察”之一，2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，2020年“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等规范性法律文书施行，无疑可以通过调查核实权对损害国家利益、社会公共利益的现象和行为进行证据固定。但是，分散性的立法不足难以为检察公益诉讼提供强有力的法律支柱，其法律位阶不高、细化不充分，检察公益诉讼之调查核实权是为搜集证据，是为提起诉讼之证据。区别于传统检察机关“侦查权”“自侦权”，前者以犯罪行为为对象，公益诉讼调查核实权旨在确定行政机关是否不依法履职行为、是否造成不利于国家利益和社会公共利益的现实后果或潜在威胁，因此，在实践中需要通过调查核实权实现之效果也限于证明“其不履职行为可能造成公共利益受损”。因此，亟待高位阶《检察公益诉讼法》提供现实法律供给，进一步增强检察公益诉讼之调查核实权刚性，同时积极争取同级党委、人大、政协支持，就现实遇到的法律监督问题适时开展公开听证、将遇到的突出问题以报告形式反映。
（四）积极稳妥探索“等”外检察公益诉讼领域
笔者认为，在实践办案中检察公益诉讼的案件范围并不应局限于《民事诉讼法》《行政诉讼法》等穷举之内容。根据《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》，目前检察公益诉讼已新增至“4+10”法定领域。由此可见，“公共利益”的内涵和外延具有历史性和继承性，随着政治制度、经济水平、历史文化、生态环境等因素变化，非一成不变。
“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，这既是交给检察机关的重大命题，也是检察机关沉甸甸的责任。作为代表国家利益和社会公共利益的检察公益诉讼，可纳入公益诉讼的案件范围必然呈现逐渐扩大的趋势，“公共利益”表现为一种作为全社会主体，每一个个体均可平等参与社会利益分享的社会秩序，展现了中国特色社会主义法治的优越性。检察机关提起公益诉讼，以监督行政机关怠于履行职责，是基于保护国家和社会公共利益的需要，其打破了传统诉权理论，扩大了“诉的利益”的保护范围。正是籍此，随着时代发展，检察公益诉讼的领域之扩张已成为必然。例如，对于妇女、儿童、老年人及残疾人等特定群体的合法权益保护、个人信息数据安全保护、数字人权保护、反外国制裁等领域，此类案件相较于传统法益更为复杂，加之信息化发展，大数据、AI等新兴产业要素对现实社会的影响与冲击，倘若未能积极应对采取及时有效措施应当，或可能激起潜在社会矛盾，致使国家利益和社会公共利益受损。因此应在法定领域“等”外积极问题探索新领域，将其作为国家利益和社会公共利益的新业态，纳入检察机关提起公益诉讼的案件范围。截至2024年2月，《检察公益诉讼法（建议稿）》已完成，这是对检察公益诉讼工作的极大支持，需积极稳妥拓展，有重点分层次加大新增领域办案力度。检察机关要积极配合推进检察公益诉讼立法，不断将中国特色社会主义法治思想在公益保护领域的原创性成果法治化、制度化，走出一条中国特色公益司法保护之路。
（因篇幅所限，文章引注省略。）
策划：张嘉军
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