On the frontier strategic evolution under the threshold of the new concept of development and the new security concept and the action of enriching the people in the border area
【作者简介】何晓芳，满族，中共党员，民族研究学者。历任辽宁省民族研究所所长、辽宁省民族宗教问题研究中心主任、现任东北大学中国满学研究院副院长、教授。《满族研究》杂志主编 。辽宁省人民政府授予优秀专家称号。辽宁省满族经济文化发展协会会长，中国人类学民族学研究会中国满学专业委员会副会长兼秘书长、中国民族学学会常务理事。研究方向：中国民族关系、满学。
【基金项目】国家社科基金项目《兴边富民与安邻、睦邻、富邻关系研究》的阶段性成果。
【摘要】在国家民委倡导下，于2000 年启动了兴边富民行动，党中央将其纳入西部大开发战略决策。经过十几年建设，边疆发生了重大变化，经济社会事业长足进步。十几年后的今天，将其置入于新发展观、新安全观视阈下总结兴边富民行动的重要意义，不难看出，兴边富民行动与边疆战略演变有着极其密切的关系。首先是从经济、文化、社会全方位地发展边疆、治理和稳定边疆角度，完成了中国边疆治理从“守边”到“发展”的思维转换，不能不说在中国历史上是一个空前的举措，在世界上树立了有中国特色社会主义的边疆治理模式，是中国走和平崛起之路的正确选择。承担了大国责任，达到安邻、睦邻、富邻的功效。
【关键词】兴边富民; 边疆战略; 和平崛起; 安邻、睦邻、富邻
兴边富民行动开展十几年是取得显著效果的十几年，也是中国发展日益强大的十几年，更是世界形势发生重大变化的十几年。东北地区为全国兴边富民行动最早起步的地区，早在十几年前，学术界就已经开始研究兴边富民行动。2011 年8月第十届全国民族理论学会和延边大学共同举办了“兴边富民与少数民族发展”的专题学术研讨会，总结了兴边富民行动开展一年来的成就，涉及意义、作用、问题、对策及建议等多方面，但最重要的还是从改变边境地区贫困落后面貌为出发点研究这一行动的当代价值。十几年后的今天，回首兴边富民行动，对其当代价值的认识越发深刻，对其与安邻、睦邻、富邻关系意义的认识日渐清晰:这是中国和平崛起的重大战略部署。从经济、文化、社会全方位地发展边疆、治理和稳定边疆的角度，不能不说在中国历史上是一个空前的举措，超越了历史，而且在世界上树立了有中国特色社会主义的边疆治理模式。
一、新发展观、新安全观透视中国边疆政治的演变: 从内向封闭到外向发展
中国是一个多民族国家，边疆治理始终关系到国家的长治久安。我国边疆政治的产生、形成、发展有自己特定的历史环境。封建统治者边疆治理有一个规律，就是“内向”的“兼容性”。传统的边疆治理政策立足于防治“边患”，着眼于以“守”来求安全，因而形成了闭关锁国的边疆政策。由于边疆基本上是少数民族地区，形成了“安夷守四方”的基本国策，主要政策措施就是对边疆少数民族地区实施因俗而治的“羁縻政策”和“屯垦实边”。
新中国建立后，面临相当恶劣的国际政治环境新安全观，资本主义国家进行外部封锁，与近邻苏联关系破裂，朝鲜半岛硝烟不息，南方周边纷争不断。在国际上经济封锁与军事威胁的双重压力状态下，中国实行“自力更生”政策，边疆地区则采取“先战备，后建设”政策。从战备的角度，减少对边疆地区的投资，将一些重要的国有大企业全部撤离至内地“三线( 从边境开始为一线) ”，经济建设以“深挖洞，广积粮”为主。这时的边疆发展仍沿续了“守”的传统，边疆是“守”策的桥头堡。
改革开放后，我国成功实现了从“自力更生”向“对外开放”的经济转型，并完成了政治方略的大转变——从革命到建设、从孤立到参与、再到对国际事务的积极话语权。1991 年，伴随着苏联解体，国际政治环境从冷战时期转向以和平与发展为主题，中国积极主动地开展了与周边国家进行边界遗留问题的处理，中俄边界划分问题的解决，显示出大国之间加强睦邻友好、维护边境安宁以及发展战略协作伙伴关系的方向。中国在各种重大国际事务中的作用日渐凸显，边疆的地位与作用也从坚“守”的桥头堡变为对外开放的窗口，再变为走向世界之门。
在当前世界“和平与发展”的大背景下，国际关系既有竞争、对抗，也有交流、合作。20 世纪80年代，中国陆续开放沿边口岸，到90 年代末，全国与周边国家的通商口岸陆续开放，东北地区的一类口岸不仅全部开放，而且增加了20 余个二类口岸。通过这些沿边口岸的开放，中国向世界敞开了大门，中国人也从此在与世界的相互了解中加强交流、交融。
然而，由于历史、地理等各种客观因素的限制和制约，边疆的经济社会发展落后，已不能适应中国在国际政治关系中从弱势到强势的重大转变，无法承担对周边国家毗邻地区的睦邻友好、合作共赢的重任。从区域发展环境来看，东部沿海地区改革开放之初就享受到国家的特殊优惠政策，加之自身具备较先进的经济技术条件，很快地形成了与多个发达的毗邻国家进行经贸关系。但由于边疆地区作为我国的战略屏障，遗留下过多的历史欠账，例如，东北老工业基地问题，国家大型及特大型企业全部集中在这里，垄断了几乎所有资源，剩余地区绝大部分为农村，交通落后，经济不发达，形成了城乡发展失衡的“二元”经济结构，导致东北边境地区无法在区域经济发展中起到引领作用。同时，又面临周边国家经济落后、意识形态对立，使东北地区丧失对外发展的空间。
在国际国内大背景下，边疆的发展问题被提上日程，党中央决定开展兴边富民行动。在1999年9 月召开的中央民族工作会议上，朱镕基总理正式提出要推进兴边富民行动，为富民、兴边、强国、睦邻作出贡献，巩固祖国的万里边疆。兴边富民行动始终把边境地区对外开放摆在突出的位置，以开放促改革、促发展，实现强国、睦邻宗旨。所以，开展兴边富民行动是我国边疆战略加大外向发展力度的一项重要决策。
二、新发展观、新安全观解析中国边疆战略与兴边富民行动关系
(一) 新发展观
20 世纪80 年代，世界范围内国家安全观发生了重要变化，单纯靠军事力量来保持国家在世界格局中的竞争力已经成为过去，单纯以经济实力问鼎世界霸主地位也只能是孤芳自赏。在这种新发展观视野下，中国国家安全有内外两个方面:对内，不再局限于某一领域，而是政治、经济、军事、文化、科技等各个方面聚合的有机整体; 对外，不搞关起门来自己发展自己，而是承担起大国的责任，帮助落后的国家和地区发展，带动自己的近邻——周边国家和地区共同发展，用共同发展来加强睦邻友好。中国国家安全战略: 一是谋求国内发展以增强综合国力; 二是提高科技力量和国民教育素质; 三是减少政府行为的盲目性，提高决策的科学性; 四是化解国内阶层分化矛盾，维护社会发展稳定，包括处理好民族关系; 五是加强国防力量; 六是深化改革，扩大开放，使中国融入世界。
我国边境线长，民族众多，其中跨境民族有33 个。边疆地区发展的相对滞后，会对整个国家安全产生一定的影响。边疆地区的发展，既包括经济发展问题，也包含政治、文化、社会、生态等方面建设。兴边富民行动围绕有形的物质要素和无形的精神要素两大类而展开，涵盖了自然环境、自然资源利用、经济发展水平、人民群众生产生活状况、国家向心力、科技力量、政府效率和影响力、民族文化、民族意识、宗教语言等各个方面。可以说，兴边富民行动是贯彻落实科学发展观的重要举措，以提高边疆地区的综合实力为目标，着力提高国家综合实力和竞争力，通过开展兴边富民行动，在强国固边的同时，做到安邻、睦邻、富邻，实现与周边国家和地区协调发展、共同发展。
(二) 新安全观
20 世纪70 年代，国际合作理论和相互依存理论问世，如欧洲的帕尔梅委员会提出一种新的安全概念: “共同安全”。此后，一些国家提出“普遍安全”、“综合安全”、“合作安全”、“平衡安全利益”等等，称之为新安全观。新安全观认为，对国家构成威胁的主要问题不在于国家间的实力，而在于国家间的政治、经济、文化关系，即国家间利益日益交织在一起。冷战后出现的国际安全问题充分表明，一个国家追求安全的最有效方法就是实现所有国家的共同安全
目前，国际安全的最大威胁来自霸权主义和强权政治。以美国为首的少数西方发达国家坚持冷战思维，在构筑新的国际安全秩序时片面追求本国的“绝对安全”，却忽视全世界的普遍安全和别国的“相对安全”，将自己的安全凌驾于别国和世界的安全之上，或是奉行本国利益至上原则，不考虑他国的合理利益和需求，不顾及国家间的利益平衡，不愿意设身处地考虑对方的利益和想法。这种“零和关系”的国家关系，危害国际社会系统安全，最终也会危及自己的安全。2002 年，我国政府在《中国关于新安全观的立场文件》中明确指出: “新安全观实质是超越单方面安全范畴，以互利合作寻求共同安全。新安全观建立在共同利益基础之上，符合人类社会进步的要求。”“新安全观的核心应是互信、互利、平等、协作。新安全观的合作模式应是灵活多样的，包括具有较强约束力的多边安全机制、具有论坛性质的多边安全对话、旨在增进信任的双边安全磋商，以及具有学术性质的非官方安全对话等。促进经济利益的融合，也是维护安全的有效手段之一。”在中共十六大报告中又提出中国的周边政策是“与邻为善，以邻为伴”。其后，中国政府又进一步提出“安邻、睦邻、富邻”的主张，并努力推动地区安全对话合作机制的建设。中国相信，“一个对话而非对抗的地区安全框架，是亚太安全的重要保障”。
总之，新安全观为兴边富民的边疆发展战略与安邻、睦邻、富邻的周边政策提供了一种新视角。“边兴”、“民富”需要周边外部环境的稳定，需要相邻国家的互动与交流，需要从周边国家获得实力提升的资源和信息，建立多元的地区安全实现机制和通道，为地区安全创造了条件，为与邻国之间的交流互动注入经济发展的活力和利益分享的预期。
(三) “新发展观、新安全观”体系下的边疆战略
新发展观与新安全观，可称之为“新两观”。“两观”是一种体系，而“新”相对于传统，发生质变，形成体系更新。所谓体系，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。就是说“新两观”代表内部多重组合系统的更新与发展，边疆政治战略是其中之一。
在“新两观”视阈下，边疆的作用及治理理念正在发生重大的变化。我国边疆经历并实现了从“守”边的桥头堡，到看世界的“窗口”，再到进入世界的“国门”的演变。这种变化重点体现为: 从“守边”到“发展”。传统上的“守”，主要含义是“政治边疆”，单纯的军事国防，强调的是“抵制”，诸如“反渗透”等。而边疆“发展”，主要涵义是“对外开放”、“经济活动”和“兴边富民”，强调的是边疆经济、社会、文化各项事业的全方位发展、繁荣，建设富强的边疆。这是一个“大边疆”的概念，与中国的国际地位相适应。既要巩固边防守好边疆，还要发挥社会主义中国对周边国家的影响作用，以一种积极主动的姿态，加强与周边国家的经济贸易往来与文化交流，体现“与邻为善，以邻为伴”的周边外交方针。
我国根据新的国际形势和时代特征，赋予了边疆新的理念和意蕴: 第一，边疆的发展不仅仅是国家内部主导的对外发展，同时还是与周边国家互动的共同发展。第二，边疆的发展包括不断扩大与周边国家在金融、能源、工程和劳务承包等重点领域的合作以及在人文、环保、司法等领域的合作。第三，边疆发展的坚实基础在于加深与周边国家人民之间的深厚友谊，发挥民间交往在中外交流合作中的重要桥梁和纽带作用。作为我国边疆发展的重大战略——兴边富民行动，将体现富民、兴边、强国、睦邻的理念，不断拓展与周边国家的互利合作，坚持平等互利、共同发展原则，完善合作机制，提高合作水平和质量。兴边富民行动担负着新发展观和新安全观的双重历史任务，有利于形成我国边疆政治、经济、文化、军事以及环境安全的有机统一。因此，有必要从国际政治关系视角研究兴边富民行动的意义、环境、条件、影响、步骤和对策。
三、新发展观、新安全观视阈下兴边富民行动是中国和平崛起的重大边疆战略
世界上大国的崛起有不同的发展道路，一种是通过战争、征服、扩张、侵略、掠夺和列强之间的争夺来实现的，用武力奠定世界政治经济利益格局，主持资源分享，整个过程充满了血腥和非人道，给世界各国和人民带来灾难，包括本国和人民。旧中国曾饱受列强瓜分之苦。
中国走和平崛起之路，是中国共产党以马克思主义理论为指导走中国特色社会主义道路的重大选择，是对世界发展进行历史经验总结，基于对当代和平与发展关系的深刻理解和对当今纷繁复杂国际政治经济关系的准确把握。以电子技术为代表的科技进步发展到今天，信息全球化已经将整个世界联系在一起，国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的命运共同体，依靠战争和暴力实行征服带动发展的时代已经结束。和平崛起的事业是各国合作共赢的事业，只有用和平协商的对话的方式，才是建立世界各国互信、互利、互惠关系的唯一选择，实现大家共同发展自己才能发展，已成为国家关系的共识。所以，中国选择和平崛起，不仅符合中国人民的最大利益，而且符合全世界的最大利益，在国际上广受欢迎。
中国选择和平崛起之路，兴边富民就是这一伟大选择的题中应有之义。
兴边富民是以解决民族关系为核心，是中国治边、稳边历史经验的当代总结。中国和平崛起，首先要自身稳定，然后才能为世界和平作贡献，治边、稳边意义重大。中国的边界是在上下几千年、方圆一千多万平方公里的土地上，以中原地区为核心的农业文明不断向周边延伸、发展、推进的过程，与此同时也形成了各民族文化主要是汉族与少数民族文化不断交融与融合的过程。民族关系始终是边疆发展与治理的核心问题，无论是汉族掌握中央政权还是蒙古族或满族建立的少数民族中央政权，都无一例外地面临着如何处理和调整多民族统一国家的民族关系问题，是中央政权长治久安的百年大计。边疆一直是民族矛盾频繁发生的区域，这是历史的经验: “天下未乱边先乱，天下已定边未定”，而“治边、稳边”，主要在北方。北方边疆包含西北、北、东北，在历史的嬗变中演义着它的重要地位。近代以来，帝国主义列强以殖民地的方式打开中国的大门，边疆成为国家在军事上和经济上具有重要战略地位的门户，是捍卫国家主权和领土完整的前沿阵地。当代现代化过程中，边疆又成为展示国家发展实力和形象的窗口，中国对外开放融入世界的陆路通道。因此，建设边疆、发展边境，成为当代中国和平发展、长治久安的应有之义新安全观，而发展社会主义民族关系，则是维护边疆稳定的重要前提，重中之重是消除边疆贫困和缩小差距，兴边富民行动的主要任务和目标就在于此。
兴边富民行动是中国和平崛起历程中，区域经济协调发展与加强民族团结并举的战略举措。中国西部相对于东部和中部是落后地区，落后的原因有多种，但是，少数民族人口所占比例高是其中的一个重要原因。西部嚢括了中国五大少数民族自治区，以及56 个民族成分，少数民族人口占西部总人口的20%多，占全国少数民族总人口的70%多，整个西部约占全国总面积的70%，占全国民族自治地方总面积的96%。这样多的少数民族人口和这样大的土地面积，在全国处于相对不发达状态，是中国和平崛起历程中必须解决的重大战略任务。只有解决了西部问题，才能使中国区域之间协调发展; 只有解决了西部与全国协调发展问题，才能较好地解决中国各民族共同繁荣、共同发展问题。所以，世纪之交，党中央、国务院作出了西部大开发的战略决策，并把兴边富民行动作为该战略的配套工程，使兴边富民行动上升到国家战略，把不属于西部的东北边境也纳入其中，驶入了加快发展的快速干道。西部大开发10 年，兴边富民行动10 年， 10 年之中，西部及东北边境都发生了重大变化，实现了区域协调发展与加强民族团结的双赢。
中国开展兴边富民行动与安邻、睦邻、富邻，体现了中国和平崛起所担负的大国责任。所谓和平崛起的大国责任，主要包括四个内容: 一是中国不仅要努力把自己的事情办好，同时也要处理好中国和世界各国的关系，既争取更加有利的外部环境，也努力为世界和平与发展作出更大贡献。二是中国走和平发展道路，不是自私自利、损人利己、我赢你输的发展，不仅不损害包括周边国家在内其他国家的利益，而且还使他们从中国的发展中不同程度地获益。三是在处理国际事务中，主张同舟共济、和衷共济，在追求本国利益时兼顾他国合理利益，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系。四是展现大国的风度，一如继往地积极帮助和支援有困难的国家。开展兴边富民行动与安邻、睦邻、富邻的关系是中国践行和平崛起的体现。 边疆地区的周边国家地区，既有转型中的俄罗斯远东地区，又有饱受分裂和动乱的毗邻国家，也有发展较为先进的国家和地区，但大多数都属于发展比较落后的区域。根据中国和平崛起的发展原则，兴边富民行动不仅要使我国及边境地区发展起来，而且也要使相邻的周边国家和地区发展起来。以我方为主导，通过我方的先发展，带动周边的发展，增强我国的凝聚力和向心力。但是，共同发展不等于全部的无偿援助，而是通过市场机制加强经贸合作，建立起互惠、互利、互信的合作机制，双方共同受益，实现共赢。“国之交在于民相亲。”睦邻友好的基础是否扎实，关键在于人民友谊是否深厚。而双方共同受益，是人民加深友谊的基础和前提。通过开展兴边富民行动加强了边境地区与周边国家人民之间的深厚友谊，奠定了中国和平崛起的坚实基础。富民与安邻、兴边与睦邻、强国与富邻，阐释了和平与发展时代的大国理念和历史逻辑，既带有鲜明的中国特色，又具有世界的普遍价值和意义。
四、新发展观、新安全观视阈下推进兴边富民行动的基本原则与内容
(一) 基本原则
共同利益是国家间维护友好关系的基础。在寻找共同利益的基础上建立互相信任关系，通过平等协商解决国家之间的矛盾的方式，有利于消除矛盾，达成共识，是维护国家持久和平的保证。“互信、互利、平等、协作”是基本原则。开展兴边富民行动要兼顾“国内”与“国外”两个层面的问题，既重视解决我国边疆地区的发展，也要充分利用与周边国家的有利条件，实现资金、技术、资源、人员的互补。
1．提高边境地区综合实力，为扩大对外开放、增进睦邻友好奠定经济基础。我国与周边国家的交往合作，对边境地区的发展提出了更高的要求。通过开展兴边富民行动，加强边境地区基础设施建设，加快优势产业发展步伐，提高广大边民的生活水平，一方面可以为扩大对外开放和加强经贸往来提供物质保障，另一方面也可以为毗邻国家物质和技术进入我国提供比较广阔的市场空间。按照兴边富民行动的具体工作要求和建设安排，需要完善基础设施建设，着力培育县域经济增长机制和增强自我发展能力，以提高人民群众的生活水平为中心任务。在基础设施建设方面，继续做好以解决温饱为中心的扶贫攻坚，完善以水、电、路、通信为主的基础设施建设。在县域经济增长上，以培育新增长点和形成特色经济为目的加快产业结构调整，以周边区域经济合作和发展边境贸易为重点加快对外开放的水平。在提高人民群众生活水平的基础上，做到社会建设、文化建设与生态建设的同步进行。通过普及九年义务教育、扫除青壮年文盲和推广先进适用科技，推动社会进步。通过繁荣少数民族文化，实施与开展文化建设。通过构建民族生态文化保护圈，实现生态环境保护与社会经济发展协调一致。总之，要通过切实的努力，以全新的面貌和强大的经济实力创造和平稳定的发展环境，开展对周边国家的对外经贸合作，发挥安邻、睦邻、富邻的重要作用。
2．构建优势互补的共同利益联结机制，实现经济互利。充分利用我国的各项政策优势和边境口岸条件，采取“请进来”政策。在国家各项对外开放政策下，大力发展与周边国家的进出口业务。在发展边境贸易边境旅游、农产品出口加工的同时，积极引进俄罗斯的石油、煤炭资源，朝鲜的铁矿、旅游，韩国的资金技术，日本的资金，与东北亚、东南亚各国的地缘优势等等，打造区域合作的平台，实现协作共赢。面对全球化的发展，要加强跨地域、多层级的合作，加速建成区域协作和开放的亮点，形成区域经济发展中心。在产业特色和技术优势上，积极打造跨国投资企业。按照与周边各国国际经济合作发展目标，加强对应口岸地区的开发，依托双方区域间的产业与资源优势互补，与国内企业联手共同到边境开拓国际市场。
3．避免负面因素及政策干扰，最大限度地实现合作共赢。由于我国与周边国家经济、文化与社会背景不同，边境犯罪也具有一定的特点。东北边境地区毗邻朝、俄，边境犯罪主要有非法越境、走私贩毒、偷渡、赌博等问题。边境犯罪需要通过共同发展来解决，同时需要相邻国家之间的协作来共同打击边境犯罪。此外，朝核问题、周边国家的对华政策、民族主义思潮与边疆稳定、宗教渗透等，都是影响东北边境地区发展与稳定的负面因素。
4．依托跨国民族的文化资源和情感联系，实现经济互动与政治互信。我国边疆地区的少民族大部分为跨国民族。开展兴边富民行动，为边境地区发展边境贸易提供了更为广阔的历史舞台。少数民族凭借其地缘、人缘、文缘等方面的特点和优势，在边境贸易中发挥了重要的桥梁和媒介作用。发挥好跨界民族的中介作用，还可以增强我国境内民族的自我发展能力，同时也有利于周边国家的经济发展和政治互信。
(二) 基本内容
开展兴边富民行动与边疆发展战略是一项艰巨而具有挑战性的任务，对我国西南地区面向东南亚、南亚的中国—东盟自由贸易区以及东北地区的边境贸易区开展兴边富民行动与周边国家的互动合作研究相对薄弱，需要进行深入的考察和分析: 一是如何提高我国边境地区的综合实力，特别是少数民族聚居区的自我发展能力。边疆发展，既关系到兴边富民行动的实际成效，同时也影响到与周边国家的关系，即安邻、睦邻、富邻的外部辐射效果。要考察兴边富民行动在增强边境民族自我发展能力方面的重要作用、取得成就及不足。考察兴边富民行动在改善民生、促进社会和谐发展的实际效果。与此同时，还要考察兴边富民行动在构建边境邻国之间互动交流机制的重要作用和功能方式，从而实现“兴边富民”与“安邻、睦邻、富邻”的良性对接。二是在“安邻、睦邻、富邻”背景下，促进与周边国家合作的优势与可行性研究。在现代发展的语境下，“安邻”是基础，“睦邻”是条件，“富邻”是目标，它们的共同作用就是打造边境国家之间的利益联结机制，只有双方互相得到利益，双边或者多边的合作关系才能维持下去。这就需要以兴边富民行动为历史契机，考察其在促进利益联结机制形成中的方式，这也是本课题研究的重要内容: 安邻，形成利益协商与交流机制，在影响地缘政治的重大国际事件中发挥的作用及效果; 睦邻，形成长期和稳定的利益交换机制，包括开展经济贸易交流与合作、跨国民族之间的文化交往等，由对欠发达国家的无偿“经济援助”转向“合作共赢”; 富邻，形成利益共享机制，在国家之间优势互补原则的基础之上，取长补短，互动往来，实现要素、物质、人员等资源在国家之间的有序流动。
综上所述，新发展观、新安全观视阈下的兴边富民行动，既是边疆建设又是“与邻为善，以邻为伴”外交路线的贯彻实施。展望未来10 年，西方大国经济处于走下坡路态势当中，却正是中国和平崛起面临全新内涵的战略机遇期的10 年，兴边富民行动的目标和任务将从解决贫困到实现小康，再到实现现代化，边疆将在世界历史此消彼长的轮回中成长为全新的国际化区域。
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