书 名：《罗斯福宪法：第二权利法案的历史与未来》
作 者：【美】凯斯.R.桑斯坦
译 者：毕竞悦、高瞰
出 版 社：中国政法大学出版社2016年版
ＩＳＢＮ：9787562066323
富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin-D-Roosevelt，1882年1月30日－1945年4月12日），是美国历史上唯一连任超过两届的总统，美国迄今为止在任时间最长的总统。在1930年代美国经济大萧条期间，罗斯福推行新政，从经济危机的深渊中挽救了美国，他在任内设立的一些制度仍然保留至今。同时，罗斯福还是第二次世界大战期间同盟国阵营的重要领导人之一，他对塑造战后世界秩序发挥了关键作用，其影响力在雅尔塔会议及联合国的成立中尤其明显。罗斯福曾多次被评为美国最佳总统，美国在线曾于2005年举办票选活动——《最伟大的美国人》，富兰克林·德拉诺·罗斯福被选为美国最伟大的人物中的第十位。
与罗斯福本人的耀眼相比，罗斯福提出的第二权利法案却显得籍籍无名权利法案颁布时间内容意义，远不如美国宪法文本中的权利法案知名，但是第二权利法案内容的实际影响却深远得多。
一、缘起
与第二权利法案相比，罗斯福提出的四大自由更为人们所熟知。1941年，在美国国会做国情咨文演讲时，罗斯福提出了著名的“四大自由”观念。四大自由包括：言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。其中前两项仍然属于传统的权利法案的内容，属于政治权利的范畴。而后两项则为后来第二权利法案的提出奠定了基础。
1944年1月11日，罗斯福向国会演说了他的国情咨文。由于得了感冒，罗斯福没有按照惯例亲自出现在国会山。他通过广播对全国人民进行了演讲——这是国情咨文的演讲第一次、也是唯一一次成为炉边谈话。数以百万的美国人当晚坐在收音机前收听了罗斯福的演讲。在演讲中，罗斯福提出了后来被称为“第二权利法案”的权利清单：
在我国的工厂、商店、农场或矿山获得有益并有报酬的工作的权利；
赚取工资负担充足的食物、衣服和养育下一代的权利；
所有农场主生产并出售其产品，其盈利能让他和他的家庭过上体面生活的权利；
所有商人无论大小在自由氛围内交易的权利，免于国内外寡头的不公平竞争和控制；
每个家庭得到适当住房的权利；
充分的医疗条件，有机会获得并享受健康的权利；
得到保护，不必在经济上担心老年、疾病、事故和失业的权利；
获得良好教育的权利。
第二权利法案是罗斯福新政改革的核心，其基本理念的起源可以追溯到罗斯福新政的最早期，甚至更早，可以追溯到他第一次竞选总统时，当时他提出了“经济权利宣言”。
罗斯福的第二权利法案捕捉到了权利概念在二十世纪的转变。它还阐明了美国政府在1933-1944年间重大的、具有历史意义的革新。第二权利法案的基本主题直至今天依然回荡在美国的政治生活中。
二、自由与安全
“第二权利法案”所列举的八项权利是对免于匮乏的自由和免于恐惧的自由的具体化，其关键点可以概括为两个字——安全。
乍看起来，自由与安全之间存在着矛盾。安全往往需要一个强大的政府“维稳”体制，那些致力于免于恐惧的自由的措施极可能造成新的恐惧。然而罗斯福运用法律现实主义的进路破除了安全与自由之间、政府与自由之间的对立。
法律现实主义认为，市场和财产权依赖于法律规则，自由放任只是一个神话。坚定的自由市场信奉者、诺贝尔奖得主F.A.哈耶克也主张，除了国家，没有任何一种体制可以理性地提供防卫，有效的竞争体制需要明智设计和不断调整的法律框架。当然这不是说权利来源于政府，而是说权利的实现依赖于政府。人们的一些自由没有很好地实现，恰恰是因为政府的漠视。如果没有政府对权利的保证，人们就会面临一个制度化的黑市。
罗斯福重视安全，同样重视自由。他的第二权利法案试图提供安全，并且把这种安全视作基本权利和自由的条件。安全直面于公平问题的解决，而公平导向于正义和人类真正的自由。在建国之时，麦迪逊就强调了贫困者“过上舒适生活”对于抵抗“派系之恶”或政府中那些利己主义者能起到的重要作用。在麦迪逊看来，完善的政治进程，既会受到“极端富有”的威胁，也会受到“极度贫困”的威胁。在两极分化的状态下，贫困者是无力对抗既得利益者的，因而也就没有真正的民主自由。缺少充足食物或住处的人不可能很好地参与政治过程，因而也不可能保护他们自己的利益。没有经济安全和独立，就没有真正的个人自由。
反过来，自由同样可以促进安全。信息自由有助于避免饥荒；当企业可以在公开竞争的环境中自由交易时，工人和消费者也是大的受益人；繁荣的市场经济能够创造更多就业，从而保护获得工作的权利；非垄断的房地产市场能够为民众提供更多住房；自由企业制度有助于生产更多的产品……
需要注意的是，罗斯福第二权利法案的提出有着独特的历史背景。当时的美国面临着内忧（经济大萧条）外患（世界大战）。内忧外患都涉及安全问题，免于匮乏的自由需要消除内忧，免于恐惧的自由需要消除外患。而国内安全与国际安全之间具有着密切相关性。在国内，“贫困的人不可能是自由的人”权利法案颁布时间内容意义，因为自由需要自治，而贫困的人缺少自治要求的独立性。这也就是阿马蒂亚·森所谓的“作为能力剥夺的贫困”。在国外，贫困的人恰恰是导致不和平的一个因素。20世纪三四十年代法西斯主义的猖獗与1930年代大萧条有着直接的关系。有人进行过统计，到1933年10月，在大萧条的背景下，法西斯运动遍及世界上23个国家，半年后增至30个国家。1920年时，全世界原本约有35个国家拥有民选的立宪政体，到了1938年，只剩下17个国家了，到1944年，又减少到12个。要抵御外来入侵和建设国防，需要让士兵免除后顾之忧，为他们以及他们的家人提供体面的生活标准。通过阐述自由与安全的关系，罗斯福把国内问题与国际问题联系起来，同时使他的理念具有了国际关注和国际影响。
三、宪法属性
第二权利法案虽然名之为“权利法案”，却并没有进入宪法，也不是真正的法案。那么，第二权利法案的法律地位如何呢？是宪法权利、宪法性承诺还是纯粹政策？罗斯福认为，第二权利法案超出了政策范畴，他希望把第二权利法案理解为国家承诺设立的基本原则。哈佛大学法学教授桑斯坦把第二权利法案概括为宪法性承诺，“实际上它可以被视作类似于《独立宣言》的地位，或者在《独立宣言》和宪法之间”。
罗斯福从未寻求让第二权利法案进入宪法。一是由于修宪是一个复杂的过程，任何改革宪法文件的努力都需要数年持续的工作，并且没有最终成功的希望。相反，《社会保障法案》和《国家劳动关系法案》（二者现在都是宪法性承诺）的通过颁布，都无需宪法本身的变革。显然，罗斯福认为，第二权利法案应该被批准和实施，而无需正式的宪法修正案，因而正式的宪法修正案将是浪费时间。
二是由于罗斯福认为，第二权利法案应该通过民主程序实施，而不是通过法院。美国是一个实行司法审查的国家，宪法的条文可以适用于司法，法院可以审查法案的合宪性。然而在罗斯福的年代，最高法院主要是变革中的保守力量，如果第二权利法案进入宪法，反而不利于落实，在实践中会受到来自法院的挑战。同时因为法院不具有分配资源和管理项目的知识与能力，执行第二权利法案是把法院置于其并不擅长的管理地位，这会损伤司法地位。
但是罗斯福的权宜之计或许并没有解决根本问题。如果第二权利法案不能由司法实施，那么当第二权利法案中的权利没有得到较好保护时，公民如何寻求救济？桑斯坦认为，如果进行宪法变革不太难，如果第二权利法案可以相对容易获得批准，就可以合法地主张把第二权利法案纳入宪法。
那么问题又接踵而来：第二权利法案的某些内容本身就是司法上不可实施的，当把第二权利法案纳入宪法，如何与司法审查体制相融洽？一些新兴民主国家的做法或许提供了有益的借鉴。这些国家由于没有先入为主的宪法传统和宪法文化，第二权利法案的内容轻易地进入了它们的宪法文本当中。在印度宪法中，明确立法机构，而非法院，负责第二权利法案的实施。印度宪法第九条提供了司法上不可实施的“指导原则”，没有使法院卷入实施过程：一是确立社会福利项目的合法性，因而使它们免受合宪性攻击；二是确认对于需要援助的人，政府负有积极义务。南非宪法则是减弱了法院系统在实施社会经济权利方面的地位，只允许法院对大规模违法作出回应。实际上，第二权利法案并不比第一权利法案更模糊、更难实施。
四、影响与启示
罗斯福是一位实用主义者，他从不追求理论上或哲学上的成就。罗斯福及其新政理念帮助美国走出了大萧条，赢得了战争的胜利，制止了美国社会动荡和滑向法西斯主义的可能。罗斯福的第二权利法案可以说与美国南北战争后重建一样，是对美国的一次战时和战后重建，它把美国人民重新凝聚在了一起。罗斯福的理念在美国现任总统奥巴马的身上也得到了体现。
第二权利法案还具有广泛的世界影响。它是《世界人权宣言》的重要部分。通过《世界人权宣言》，第二权利法案影响了世界上的数十部宪法。在无数的政治和法律文件中，都可以发现它的身影。
中国今天面临的某些问题与罗斯福面临的问题具有相似性。在经历了三十多年的改革开放后，公平正义的问题日益突出，中国正处于深化改革阶段，某些既得利益集团的自私属性开始制约改革的深化及社会的发展。这些问题解决如何可以说将决定着中国未来的走向。加之近年来中国进入经济增速放缓期，支撑“中国模式”的人口红利逐渐消失，中国当前虽然称不上萧条，但是原来经济高速增长中所隐藏的一些问题开始凸显，社会问题积聚。
美国1930年代大萧条实际上是在经济非常繁荣的背景下突然发生的。1922-1929年的美国被称为“柯立芝繁荣”，平均年GNP增长率高达55%。美国取代英国成为世界上的头号霸主，就是在1920年代实现的。然而，危机以毫无征兆的极其突然的方式到来了。那么导致危机的因素是什么？清华大学教授孙立平认为，就是繁荣掩盖下的畸形社会。经济繁荣造成了财富的集中，1922年，美国1％的家庭拥有国民财富的31.6％，但到了1929年，这些家庭所占国民财富份额就上升到36.3％。财富集中导致两极分化。当时一个美国家庭如果想取得最低限度的生活必需品，每年要有2000美元的收入才行，但当时60%以上美国家庭的收入达不到这个数字。简言之，就是购买力跟不上商品产量，虽然经济繁荣，但是财富集中和两极分化造成了内需不足，因此经济增长不能持续。不要以为美国的大萧条只是社会底层的贫穷化，中产阶级的衰落也很严重。正如《纽约时报》记者卡贝尔·菲利普斯所说，晚上敲你家门的流浪汉有可能是“爽快地给你批过贷款的人，在你读的报纸上写过社论的人，或曾经是房地产龙头企业的副总裁”。
美国1930年代的大萧条还体现为原来的支柱产业的产能过剩和加速衰退。美国钢铁公司是美国当时重工业的龙头企业，但在1932年只卖出了产能的19.1%，因为美国机车公司不需要太多的钢材；1920年代，美国机车公司已达到平均每年售出600台机车的水平，但在1932年只售出了1台；曾经是钢铁产业大客户的汽车产业，也风光不再……
罗斯福新政就是在这种背景下应运而生的，其实质是以社会进步创造走出经济危机的条件，在保证自由与活力的前提下促进公平。罗斯福新政可以分成前后两个阶段。第一个阶段，主要是经济层面的，体现为政府对经济的干预。罗斯福在金融和整个经济已处于崩溃状态的时候，出台了一系列紧急措施稳定金融，重振经济。这被人称为凯恩斯主义，实际上罗斯福并未读过凯恩斯的书，也不打算让这位外国经济学家插手美国事务。更应当关注的是新政的第二阶段，它以社会变革为主要内容，主要举措包括：为失业者提供工作，保护劳工权益，保障普遍的受教育权，防止垄断、鼓励公平竞争，以及对缺乏工作能力者的社会保障。
我们通常会觉得，社会保障需要花钱，总得是经济很繁荣，政府财政收入状况很好，政府手里的钱多得花不出去的时候才能搞社会保障。要在经济危机时实行有利于穷人的社会保障计划，让政府掏腰包，让工人组织工会，需要极高的政治智商，而罗斯福做到了，这源于他的政治信念和政治勇气。他坚信“安全”的重要性，只有通过社会保障使人们建立起对未来的稳定预期，才能解决生产过剩和产品积压的问题，而这恰恰是当时经济危机的主要问题。
在危机之时，美国出现了激进主义，有人主张通过国家强力实现平均分配，有人甚至倾向于纳粹式的极权主义。而罗斯福的高明之处在于他知道政府该干涉什么。罗斯福不是平均主义者，尽管他坚持，社会中最富有的成员应该承担相对高的税负，尽管他为处于社会底层的人寻求体面的居所，但是他没有追求过经济平等。他反对直接提供救济金的方案，而更倾向于提供工作救济。他的工作救济方案不仅解决了大量美国人的就业问题，为他们的生活提供了保障，而且改善了美国的基础设施，提振了美国经济。他致力于自由市场、自由企业和私人财产所有权，他希望以自由企业为基础，通过私人行动和公共行动的共同努力来保护人们的社会经济权利。
罗斯福也受到了有影响力的私人群体的压力，这些群体对于埋葬或削弱第二权利法案有着强烈的利益，并且要恢复罗斯福新政之前混乱的、自私的、甚至逻辑不一的思想状态。在当时以传统自由主义理念为主流的美国，罗斯福强调政府干预的压力可想而知，但是他却取得了较好的成效。罗斯福的执政经验和执政理念值得认真对待。
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