案例
2005 年3月，某国有农垦企业将国有农用地承包给职工李某种植经济林，签立合同约定：承包期至2034 年；未经企业同意，李某不能转包、买卖、出租、抵押、荒芜，否则国有农用地，企业有权解除合同；国家建设使用该地，承包合同终止。李某将上述土地转包给张某，签立合同约定，承包期30 年，国家建设使用该地时，张某无条件退出。2013 年12月，省政府做出批复将上述土地转为建设用地，2014 年5月，市政府和农垦企业据此向李某发出收地告知国有农用地，并要求腾退土地。张某不服该批复，向省政府提起行政复议，省政府以张某与批复无利害关系为由，做出不予受理行政复议申请决定。张某不服，诉至市中级人民法院。中级人民法院认为，张某因不享有土地使用权，不具备行政复议申请人的条件。随后判决维持省政府做出的不予受理决定。张某不服，向省高级人民法院提起上诉。
疑惑
1. 国有农用地的二手承租人能否成为不动产权利人？
2. 二手承租人能否作为利害关系人对国有农用地转用和收回提起行政复议？
问题解惑
关于国有农用地上的不动产权利，是当前我国立法上的一个空白区域。2007 年全国人大通过《物权法》在用益物权种类上仅规定了建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权和地役权等四类权利。囿于这种限制，2016 年国土资源部发布的《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》对此类不动产权利的描述也只能用“国有农用地的使用权”来代替。这一立法缺陷导致此类权利主体在发包土地、承包人又转包等情形下由“国有农用地使用权”这一主权利派生出来的不动产权利，在性质和内容上都处于空置状态。
为解决这些不足，2016 年12 月，国土资源部等8 部门发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》规定，农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以划拨方式处置的，使用权人可以承包租赁；国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的，最高使用年限不得超过50 年，在使用期限内，使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押。
本案中，张某与李某签订了土地承包合同，是国有农用地的二手承包人，并在该地上种植果树，进行投资开发、管理、使用和收益，从而成为上述土地的实际使用权人，这种权利虽然因法律上没有明确规定而难以归入承包经营权等法定权利。但是，在没有依法确认双方承包合同违法的情况下，否定其不动产权利人资格显然不妥。
《行政复议法实施条例》第28 条将申请人与具体行政行为有利害关系，作为行政复议机关受理行政复议申请的条件之一;《行政复议法》第9 条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议。因此，在审查行政复议申请人资格问题上，只要申请人“认为”具体行政行为影响其利益，就可以提起行政复议或者作为第三人参加行政复议，至于合法利益是否被侵犯、是否具有法律上的因果关系等，并非申请人资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。
本案中，批复行为已经对张某产生了实际的影响，只要其请求和理由能够证明其使用土地具有一定的合理性，就应符合条件。二审法院认为，省政府不予受理行政复议申请的行为属于适用法律错误，原审判决对此认定不当。最终判决：撤销市中级人民法院一审行政判决；撤销省政府不予受理行政复议申请决定书；省政府60日内重新做出行政行为。
作者单位：国土资源部不动产登记中心
《中国不动产》2017年第4期
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