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今年政府工作报告虽未设定GDP增速的具体目标，但在方向上有所侧重。新增资金全部转移给地方，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。经济下行背景下，只有坚守底线思维，以“六保”托底促“六稳”
2020 年 6 月 1 日，2020 夏季武汉市高校毕业生首场线下招聘活动在江汉大学举行。图 /IC
文 |《财经》记者 张明丽
编辑 | 王延春
“十年老店，倒在今朝。”李霞向《财经》记者讲述了她的故事。在北京朝阳门附近，李霞经营着一家外贸服装店，开始时只做外贸批发，因受新冠肺炎疫情冲击，海外订单数量极速下滑，李霞也试着转变思维，开始尝试内销之路。
事与愿违，尽管朝阳门附近的写字楼陆续复工，商区也逐渐有了人气，但真正走进服装店的人很少，更别提在货架面前驻足挑选。
谈及过去，李霞叹了一口气，“这里曾经也无比辉煌，生意一度红火到无以复加的地步。”因地处长安街北、中轴线东，加之靠近“世界第十一商街”金宝街，早些年李霞经常忙到脚不沾地。“当时每日营业额可达万余元，现在不过百元了。”她被迫在门前挂出了“全场清仓”“撤”等标语，“收不抵支，员工的工资都发不下去。”
谈及未来，她表示暂时没有什么想法，“家里还有老人和孩子需要花销，如果不行的话，也考虑转型做快车司机。”
李霞的情况并非个例，如今国内多数个体工商户都面临着收不抵支的困局。经济学者的共识是，中小企业提供了最多的工作岗位，在抵抗流动性风险上也最脆弱。据了解，中国5人以下的小微企业提供了市场一半以上的就业份额。考虑到它们地位的特殊性，加之其在疫情中遭遇重挫，北京大学国家发展研究院院长姚洋呼吁，应尽快出台相关政策，借机改革，以减轻中小企业的生存压力。
姚洋倡议，城市应该有烟火气。成都率先迈开了改革步伐，制定出台“五允许一坚持”服务措施，开放街道就业，不仅让城市“活了起来”，更是直接解决了当下困扰已久的就业难题。
这件小事也首次出现在5月28日十三届人大三次会议闭幕后的记者会上，被国务院总理李克强“公开点赞”，李克强总理提到，“我们西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。”这个西部城市指的就是成都。
随后，浙江、江苏南京、四川彭州、吉林长春等地陆续出台指导意见，“为地摊经济松绑”。西南财经大学教授汤继强认为，允许沿街摆摊，是恢复城市经济的很好示范，相当于用适度放宽管制换取了经济社会发展空间。
新的市场主体成长了起来，新的就业岗位也成长了起来，更重要的是，城市的毛细血管处，燃起了勃勃生机。姚洋表示，一个人摆摊，背后可能是一家子人。其他城市应该向成都学习。开放街道就业，不能仅作为临时性措施，还应成为新常态。
托底加引导，精准施策保900万人就业
今年前四个月，中国失业率分别为5.3％、6.2％、5.9％、6％，按照现行标准下劳动人口年龄16岁－59岁来计算，今年4月，中国失业人数大约5378万人。2019年12月，中国失业人数为4661万人，对照下来，相当于今年一季度新增失业人口717万。
今年的政府工作报告提出，2020年城镇新增就业目标900万人以上，城镇调查失业率6％以内，城镇登记失业率5.5％以内，与2019年和2018年相比（新增就业目标1100万，城镇调查失业率5.5％以内，城镇登记失业率4.5％以内），目标均有所调低。
尽管如此，一季度中国GDP同比下降6.8％，1月至4月主要指标仍处在下降区间。在经济下行的大背景下，就业压力依旧不容小觑。姚洋表示，900万就业目标有难度，在4月失业率为6％的前提下，“不确定疫情是否会重启，也无法保证未来几个月经济持续向好”。
更严峻的是，7月－8月毕业季将至，874万应届毕业生将面对“史上最难就业季”。一方面，今年毕业生数量同比增加40万，创历史新高；另一方面，企业用工人数不断压缩，大批企业裁员，今年毕业生工作签约率明显低于往年。猎聘大数据研究院发布的《2020应届毕业生春招求职报告》显示，在参与调研的应届毕业生中，成功签约的占25.73％，未签约的达74.27％。
李克强总理提出，要让大学毕业生成为不断线的风筝，今明两年都要持续提供就业服务。稳住现有就业岗位，也要创造更多新岗位。促就业举措要应出尽出，拓岗位办法要能用尽用。
李克强总理介绍，新业态蓬勃发展，大概容纳1亿人就业，零工经济大概容纳2亿人就业，这就需要让更多的就业岗位成长起来。智联招聘联合中国人民大学发布的《2020年一季度中国就业市场景气报告》显示，一季度中国就业市场景气指数陡然下降，但就业景气程度呈现结构性差异，健康产业、线上业务蓬勃崛起，以人工智能为代表的新技术正在重新定义就业的职业与行业、内容与形态，提供更多常规之外的就业。
此外，现行城镇就业统计标准并未将农民工群体纳入考量范畴，但他们的就业问题亦值得关注。人社部数据显示，截至2019年，中国农民工总量达2.9亿，其中1.7亿人外出务工，7500万人跨省务工。这些工人大多分布在本市制造业、批发零售业、住宿餐饮业等中小企业。因这类企业受疫情影响较大，农民工受到的打击更为直接，部分农民工不得已返回家乡，截至3月6日，仍有5200万农民工滞留家乡未返工。以2018年人均月收入3721元计算，未返乡的5200万农民工所造成的收入损失总计近2000亿元。
2018年7月31日，中共中央政治局会议首次提出“六稳”，即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期；2020年4月17日，中共中央政治局会议又提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。二者对比不难发现，从“六稳”到“六保”，就业是唯一交集且始终位列第一。
侯海波博士在为中国财政科学研究院撰文时指出，从今年政府工作报告的表述，到近年来宏观调控政策，稳就业的基本思路包含两方面：“托底”和“引导”。“托底”意味着保障特殊群体、重点人群的就业，做好退役军人、农民工、残障人士、零就业家庭等群体的就业工作。“引导”意味着顺应经济社会转型，积极探索新的就业内容和就业方式，引导劳动者配置到新兴行业和产业，通过资助以训稳岗等方式，提升劳动者技能，增强经济新动能转换过程中劳动者的技能转换能力、就业灵活性和技能适应性。这种稳就业的方式既突出了底线思维，又体现了可持续发展的理念。
在“就业优先”的政策前提下，就业难题逐渐被突破。截至5月24日，已经有超过九成的农民工实现了返岗就业。
对于另一大就业主体——退役军人来说，今年的政府工作报告也明确提出“要做好退役军人就业保障”。对于从事个体经营的自主就业退役士兵，国家在税收上提供优惠政策。具体表现为，退役士兵自办理个体工商户登记当月起，在3年（36个月）内按每户每年1.2万元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育附加、地方教育附加和个人所得税。限额标准最高可上浮20％，例如四川省的具体限额标准是每户每年1.44万元。
此外，军人退役后可选择接受一次免费（免学杂费、免住宿费、免技能鉴定费）培训，并享受培训期间生活补助。教育培训期限一般为2年，最短不少于3个月。自主就业的退役士兵从事个体经营或创办经济实体资金不足时，还可申请创业担保贷款，个人最高额度15万元。
让上亿市场主体成为保就业的底盘
若想保就业，更重要的保住上万亿市场主体。全国政协常委、中国税务学会副会长张连起表示，“把市场主体保住了，就是保住了就业、保住了民生，也就是保住了经济基本盘。”对此，今年政府工作报告提出，保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。
近年来，中小企业成为承担中国就业的主要力量。数据显示，目前中小企业贡献了中国近50％的税收、60％的GDP、70％的技术创新和80％的就业。然而仅在一季度，就有超过46万家中小企业倒闭，还有一些正在倒闭的路上。
全国政协委员、中国劳动和社会保障科学研究院副院长莫荣表示，“中小微企业面临的一大困难是资金问题。要充分发挥再贷款再贴现的精准滴灌作用，研究更有针对性的税收优惠、资金补贴等阶段性举措，帮助扶持在疫情中受到冲击的中小微企业。”
李克强总理在政府工作报告中提到“留得青山，赢得未来”，一石激起千层浪，引发不少业界人士共鸣。
如何留住青山？政府工作报告中已经提出“中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底”“大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40％”。报告还提出，为保市场主体，一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高，一定要让综合融资成本明显下降。
具体如何操作？各专家学者分别给出了自己的见解。中国社会科学院金融研究所所长李扬指出，目前亟须制度化地解决小微企业融资问题。一是要在理论、思想上意识到小微企业的重要性；二是需要有服务于小微企业的专门机构，帮助解决在人才、会计做账上出现的问题；三是要大力推进金融科技在小微企业融资领域中的应用；四是可以创新试点对小微企业的股权融资。
姚洋认为，要确保政府工作报告中提到的2.5万亿元真正落到企业头上，他建议财政部门应明确规定资金用于保市场主体的比例，防止地方政府在资金使用上重回“搞基建”的老路。
如何赢得未来？政府工作报告中提到，依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能。在常态化疫情防控下失业人口，深化“放管服”改革，调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业。推动更多服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理。
例如失业人口，全国工商联与网商银行发起“无接触贷款助微计划”，在一个月内已为超过800万户小微企业、个体户和农户发放贷款。70％获得贷款的微型企业和个体经营者认为，“无接触贷款”有效促进了经营回暖；超过八成（82.3％）的微型企业和个人经营者认为，贷款可得率明显提升，现在贷款相比三年前更容易。国务院参事汤敏举了一个形象的例子：“一个武汉宠物食品店老板在30天内跑遍了30家银行，银行也想帮他，也有扶持政策，但有的因为银行网点关门没办法面签、有的因为他封城期间没有流水无法评估额度，最终支持政策都无法落地，只有一家银行成功贷给他6万元。最后他通过网商银行‘无接触贷款’，顺利借到了46万元，及时保住了生意。”
京东数科首席经济学家、研究院院长沈建光认为，守住企业生命线，长期来看需要通过深化改革开放来释放企业活力，当前则应通过货币政策、财政政策、监管政策“三箭齐发”，全力缓解民营及中小企业的经营压力和偿债压力，守住生存线。具体而言，一是要持续加强对民营中小企业的金融支持，缓解资金链压力。二是要加大积极财政政策力度，扩大对民营中小企业的有效需求。三是要注重货币、监管、财政政策的协调配合，提前防范风险。
财力下沉保基层运转，兜牢“三保”底线
在今年的政府工作报告中，财政政策颇为亮眼。具体表现为，今年赤字率拟按3.6％以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
在5月28日的总理答记者会上，李克强总理再次强调，省里只是“过路财神”，这些钱要全部落到企业特别是中小微企业，落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上，建立实名制，有账可查，决不允许做假账，也决不允许偷梁换柱。
代表委员和业内专家认为，中央加大力度下沉财力，强调确保资金直达市县基层、直接惠企利民，这对基层政府来说是“及时雨”。全国人大代表、山东省财政厅厅长刘兴云表示，政府工作报告上的财政安排，对于一些财政困难县是“雪中送炭”，解决了基层“钱从哪里来”的问题。
财政部数据显示，一季度，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3％；支出55284亿元，同比下降5.7％。财政部国库支付中心主任刘金云表示，全国财政收入下降受多重因素叠加影响。一是受新冠肺炎疫情影响税基减少，以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，拉低全国财政收入增幅约10个百分点；二是巩固减税降费成效，增值税翘尾减收效果持续释放，拉低全国财政收入增幅约5个百分点；三是上年末延至今年初缴纳入库的税收收入同比减少。
此外，财政部部长刘昆在“部长通道”采访中表示，地方财政减收增支的规模在8000亿元至9000亿元，一些地方保基本民生、保工资、保运转（“三保”）面临较大压力。
专家学者建议，为了推动基层运转更为优化、更有活力、更加可持续，除了积极应对当前困难，还要完善基层治理长效机制。中国宏观经济研究院社会政策室主任张本波表示，一方面，建立责任清单，厘清不同层级、部门之间的职责边界，为基层减压提供制度保障；另一方面，制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下沉到基层，保障更多人力、物力、财力投放到基层。
今年政府工作报告提到，要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，而一般性支出要坚决压减，严禁新建楼堂馆所，严禁铺张浪费。各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50％以上。
业内人士建议，下一步，还要加快推进预算制度改革，完善预算绩效管理体系，将绩效管理延伸到基层单位、覆盖到所有资金，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，推动基层把“紧日子”过好，把有限的资金“用在刀刃上”。
对此，中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长匡贤明认为，短期内基层运转困难有特殊原因，与此同时也要看到，某些长期性的体制因素加重了其困难程度。在加大政策支持力度的同时，更重要的是把压力转化为变革动力，加快相关领域改革，理顺各方关系，由此增强基层可持续运转体制保障。
具体而言，一是要抓住时机加快推进财税体制改革。基层运转困难，核心表现在财政收入的下降。下一步应理顺财税体制，例如，进一步优化转移支付制度，继续调整转移支付结构，着力减少专项转移支付比重，形成以一般性转移支付占主体的结构；减少对地方政府配套资金的要求，这可以在短时期内有效改善地方财政状况。
二是要支持和鼓励符合条件的地区采取多种办法自我解困。中国不同地区基层面临困难的原因各不相同，需要用特殊办法来解决个性问题。而基层政府了解本地实际，应赋予其更大的改革开放自主权，允许大胆试、自主试。
三是要赋予地方政府更大的政策调整自主权。对于社会管理、公共服务、经济建设等领域，在管控风险的前提下，可以把一些调控政策下放到地方，支持地方根据实际情况调整相关政策。同时，根据中央要求，下大力气破除形式主义，实质性减轻基层负担，为基层创造一个更加宽松的工作环境。
总体来看，今年政府工作报告并未设定GDP增速的具体目标，但在方向上有所侧重。新增资金全部转移给地方，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。姚洋分析，将投资位列最后，这其中大有深意，他认为，“这次政府工作报告是一个转变观念的良好契机，它说明保民生可以和GDP增长同样重要，甚至更重要。”
（文中李霞为化名）
本文首刊于2020年6月8日出版的《财经》杂志
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